Warum Umweltverschmutzung den Markt versagen lässt

Claire Brooks

Stellen Sie sich vor, Sie stehen morgens an einem klaren Fluss. Ein Fischer wirft seit dreißig Jahren jeden Tag sein Netz aus, ernährt damit seine Familie, baut sich eine kleine Existenz auf. Und eines Tages liegt da eine giftige, schäumende Schicht auf dem Wasser. Eine Chemiefirma hat weiter flussaufwärts eine neue Fabrik eröffnet und leitet ihre ungeklärten Abwässer direkt in den Fluss ein. Völlig gratis, ohne einen einzigen Cent dafür zu bezahlen.

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Was passiert jetzt ökonomisch gesehen? Der Fischer verliert schlagartig seine Lebensgrundlage, weil die Fische sterben oder ungenießbar werden. Die Chemiefirma dagegen verkauft ihre Produkte auf dem freien Markt zu einem wunderbar günstigen Preis. Aber dieser Preis ist schlicht eine Lüge. Er spiegelt nämlich nur die internen Produktionskosten der Fabrik wider, nicht aber den Schaden, den die Produktion flussabwärts anrichtet. Genau das nennen Ökonomen eine negative Externalität.

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Wenn Märkte unbeaufsichtigt bleiben, entstehen Preise, in denen die Umweltkosten schlichtweg fehlen. Und wenn Verschmutzung nichts kostet, nun ja, dann wird eben viel zu viel verschmutzt. Der freie Markt scheitert hier an seiner eigenen Logik, weil er Güter wie sauberes Wasser oder reine Luft als kostenlose Müllhalde missbraucht.

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Aber muss das zwangsläufig so bleiben? Der britische Ökonom Ronald Coase, der dafür neunzehnhunderteinundneunzig den Nobelpreis erhielt, hat sich genau diese Frage gestellt. Er benutzte ein berühmtes Beispiel mit einem Rancher, dessen Rinder frei herumlaufen, und einem benachbarten Farmer, dessen Felder von den Rindern zertrampelt werden.

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Coase zeigte ein verblüffendes mathematisches Resultat. Das sogenannte Coase Theorem besagt: Wenn Eigentumsrechte vollkommen klar definiert sind und das Verhandeln absolut nichts kostet, dann verhandeln die Parteien privat so lange miteinander, bis das volkswirtschaftlich effiziente Verschmutzungsniveau erreicht ist. Ökonomen nennen dieses optimale Niveau s opt.

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Und jetzt kommt der Clou, die sogenannte Invarianzthese. Es ist für das Endergebnis s opt völlig egal, wer das Recht besitzt! Gehört der Fluss dem Fischer, muss die Chemiefirma ihn entschädigen, um ein gewisses Maß an Abwasser einzuleiten. Gehört der Fluss der Fabrik, muss der Fischer die Fabrik dafür bezahlen, dass sie ihr Abwasser filtert. In beiden Fällen landet man punktgenau bei der gleichen, effizienten Umweltbelastung.

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Das klingt in der Theorie fantastisch, fast wie Zauberei. Aber in der Praxis laufen wir da in eine gigantische Realitätsfalle. Das Coase Theorem funktioniert nämlich nur unter extrem strengen Annahmen. Was passiert zum Beispiel, wenn nicht ein einziger Fischer betroffen ist, sondern drei Millionen Bürger, die entlang des Flusses wohnen?

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Versuchen Sie mal, mit drei Millionen Menschen einen gemeinsamen Vertrag mit einem Konzern auszuhandeln! Die Transaktionskosten, also die Kosten für Anwälte, Gutachten, Koordination und Verhandlungen, schießen sofort in die Höhe. Dazu kommt das Problem von Marktmacht, wo ein Monopolist die Preise diktiert. Und schließlich ist ein sauberer Fluss ein öffentliches Gut, von dem alle profitieren, egal ob sie mitverhandelt haben oder nicht.

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Wir erleben diese externen Effekte übrigens ständig in unserem eigenen Alltag. Denken Sie an den Nachbarn, der um zwei Uhr nachts bei offenem Fenster dröhnende Musik hört, oder an den Grillrauch, der im Sommer direkt in Ihr Schlafzimmer zieht. Theoretisch könnten Sie anklopfen und einen privaten Vertrag schließen, nach dem Motto: Ich zahle dir fünf Euro pro Stunde, wenn du die Musik leiser machst. Aber wir tun es praktisch nie, weil die Verhandlungskosten, die Hemmschwelle und der Ärger einfach zu groß sind.

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Da private Verhandlungen bei großen Umweltproblemen also meistens scheitern, stellt sich die Frage: Wie greift der Staat am besten ein? Historisch gesehen, zum Beispiel in der deutschen Umweltpolitik der siebziger und achtziger Jahre mit Regulieren wie der Technischen Anleitung Luft, griff man meistens zum klassischen Ordnungsrecht. Der Staat erlässt einfach ein starr definiertes Verbot oder eine Obergrenze. Jedes Unternehmen darf maximal eine bestimmte Menge Schadstoffe ausstoßen.

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Das klingt im ersten Moment gerecht und unkompliziert. Alle müssen sich an dieselbe Regel halten. Aber volkswirtschaftlich ist das eine katastrophale Verschwendung. Nehmen wir zwei Fabriken. Firma eins besitzt eine hochmoderne Anlage, wo ein zusätzlicher Filter extrem günstig einzubauen ist. Firma zwei betreibt eine alte Industrieanlage, bei der die Nachrüstung Millionen kostet.

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Wenn der Staat nun beiden Firmen starr vorschreibt, ihre Emissionen exakt zu halbieren, zwingt er Firma zwei dazu, extrem teure Vermeidungstechnologien einzusetzen, während Firma eins ihr günstiges Potenzial gar nicht voll ausschöpft. Den Ökonomen entsteht dadurch ein massiver Verlust an Gesamtwohlfahrt, ein sogenannter C E F Verlust, weil die Vermeidungskosten in der Summe viel zu hoch sind.

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Hier kommt die geniale Idee des britischen Ökonomen Arthur Pigou ins Spiel. Statt starre Grenzen vorzuschreiben, setzt der Staat ein intelligentes Preissignal. Er erhebt eine sogenannte Ökosteuer, die Pigou Steuer, in Höhe des gesellschaftlichen Grenzschadens t auf jede ausgestoßene Tonne Schadstoff.

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Plötzlich steht jedes Unternehmen vor einer ganz einfachen betriebswirtschaftlichen Kalkulation. Die Manager vergleichen ihre eigenen Grenzvermeidungskosten direkt mit dem Steuersatz t. Kostet es mich weniger als die Steuer, eine Tonne C O zwei zu filtern? Dann filtere ich freiwillig. Kostet mich das Filtern mehr als die Steuer? Dann zahle ich lieber die Steuer an den Staat.

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Das Resultat dieser einfache Überlegung ist verblüffend elegant. Das Unternehmen mit den günstigen Filtertechnologien wird extrem viel filtern, weit mehr als die Hälfte. Das Unternehmen mit der teuren Altanlage filtert weniger und zahlt stattdessen die Steuer. In der Gesamtsumme wird die Umwelt exakt um die gewünschte Menge entlastet, aber zu den absolut geringsten Kosten für die gesamte Volkswirtschaft!

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Jetzt gibt es da allerdings einen Haken, die staatliche Informationslücke. Um den perfekt optimalen Steuersatz t anzusetzen, müsste die Politik die genauen Kostenkurven aller Unternehmen im Land im Detail kennen. Und die Unternehmen haben natürlich jeden Anreiz, ihre wahren Kosten gegenüber dem Finanzministerium zu verschleiern.

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Die Lösung für den Staat ist ein iterativer Prozess, ein Tastverfahren. Wenn die Politik merkt, dass die Gesamtemissionen nach Einführung der Steuer immer noch zu hoch sind, hebt sie den Steuersatz t Schritt für Schritt an, bis das ökologische Ziel s opt punktgenau erreicht wird.

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Aber was, wenn der Staat gar nicht erst herumexperimentieren möchte, um den richtigen Steuersatz zu erraten? Was, wenn wir die absolute Garantie brauchen, dass eine bestimmte Schadstoffmenge niemals überschritten wird? Genau hier kommt das Instrument des Zertifikatehandels ins Spiel, oft auch Cap and Trade genannt.

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Die Mechanik dahinter ist faszinierend. Im ersten Schritt legt der Staat eine absolute Obergrenze fest, den Cap, der genau dem optimalen Emissionsniveau s opt entspricht. Für jede Tonne Verschmutzung gibt der Staat nun genau ein digitales Zertifikat aus. Wer kein Zertifikat vorweisen kann, darf schlichtweg nichts ausstoßen. Der Staat legt also die Menge fest, und überlässt den Preis p starre dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage am Markt.

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Bei der Erstverteilung der Zertifikate steht die Politik vor einer Grundentscheidung. Verschenkt man die Lizenzen an die Industrie, das sogenannte Grandfathering, oder versteigert man sie an den Meistbietenden? Gemäß der Invarianzthese von Ronald Coase führt beides zum exakt gleichen, effizienten Umweltergebnis. Aber bei einer Versteigerung fließen dem Staat gewaltige Einnahmen zu, die er nutzen kann, um etwa die Einkommensteuer zu senken oder grüne Technologien zu fördern.

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Warum gilt dieses System bei vielen Experten als der Pigou Steuer überlegen? Bei der Steuer weiß der Staat genau, welchen Preis die Firmen zahlen, aber er kennt die finale Schadstoffmenge nicht sicher. Beim Zertifikatehandel ist es exakt umgekehrt. Der Staat hat die absolute, punktgenaue Mengensicherheit. Wenn nur Lizenzen für einhundert Millionen Tonnen im Umlauf sind, wird auch nicht eine einzige Tonne mehr emittiert.

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Gibt es bei Zertifikaten auch Schattenseiten? Ja, besonders wenn es um Marktmacht geht. Wenn ein riesiges Energieunternehmen den Großteil aller Zertifikate aufkauft, kann es den Markt verfälschen, Konkurrenten blockieren und den Lizenzpreis künstlich treiben. Und wenn der Staat anfangs einen viel zu hohen Mindestpreis ansetzt, der über dem Marktgleichgewicht liegt, fordert niemand Lizenzen nach und der Zertifikatemarkt kollabiert vollkommen.

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Um Umweltpolitik in ihrer ganzen Tiefe zu verstehen, müssen wir uns ansehen, wie Ökonomen Güter überhaupt klassifizieren. Wir nutzen dafür eine einfache Vier Quadranten Matrix mit zwei zentralen Eigenschaften: Rivalität im Konsum und Ausschließbarkeit.

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Nehmen wir als erstes ein privates Gut, etwa einen Apfel. Wenn ich den Apfel esse, können Sie ihn nicht mehr essen, es herrscht also Rivalität. Und wenn Sie nicht bezahlen, gebe ich Ihnen den Apfel nicht, das Gut ist also ausschließbar. Der Markt funktioniert hier perfekt.

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Nun betrachten wir Mautstraßen. Dort herrscht keine Rivalität, solange kein Stau ist, aber man kann Autos an der Schranke ausschließen. Beim Stadtpark herrscht weder Rivalität noch Ausschließbarkeit. Und beim Deich zum Hochwasserschutz ist es ebenso. Ein Deich schützt alle Hausbesitzer dahinter gleichermaßen. Niemand kann vom Schutz ausgeschlossen werden, und der Schutz für Nachbar A nimmt Nachbar B nichts weg. Das ist ein reines öffentliches Gut.

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Bei rein öffentlichen Gütern stolpern wir sofort über das sogenannte Trittbrettfahrer Problem. Schauen wir uns dazu ein klassisches Gefangenendilemma zweier Rheingemeinden an, nennen wir sie Wehlen und Pötzscha. Beide überlegen unabhängig voneinander, ob sie eine gemeinsame Brücke über den Rhein bauen wollen. Die Brücke kostet insgesamt vier Millionen Euro. Der Nutzen für die Bürger jeder einzelnen Gemeinde beträgt drei Millionen Euro.

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Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist der Fall völlig klar. Gesamtnutzen sechs Millionen Euro minus vier Millionen Baukosten ergibt einen satten Gewinn von zwei Millionen Euro. Die Brücke muss unbedingt gebaut werden! Aber was passiert, wenn beide Gemeinden egoistisch entscheiden?

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Wehlen denkt sich: Wenn Pötzscha die Brücke alleine baut und bezahlt, nutzen unsere Bürger sie einfach kostenlos mit. Wir haben drei Millionen Nutzen und null Kosten! Baut Pötzscha nicht und wir bauen alleine, haben wir drei Millionen Nutzen, aber vier Millionen Kosten, also eine Million Verlust. Egal was die andere Gemeinde tut, die individuell beste Entscheidung für jede Gemeinde ist immer, mit Nein zu stimmen. Die Brücke wird ohne staatlichen Eingriff niemals gebaut. Das Marktversagen ist perfekt.

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Jetzt gibt es aber noch eine vierte Kategorie in unserer Matrix: unreine öffentliche Güter, auch bekannt als Allmendegüter. Hier gibt es keine Ausschließbarkeit, jeder darf zugreifen, aber es herrscht starke Rivalität im Konsum. Das führt direkt in die berühmte Tragik der Allmende.

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Nehmen wir die weltweite Seefischerei. Jeder Fischer, der aufs Meer hinausfährt, schaut nur auf seine privaten Durchschnittskosten D K. Er vergleicht den erwarteten Erlös mit seinen eigenen Treibstoff und Lohnkosten. Was er völlig ignoriert, sind die sozialen Grenzkosten G K. Jeder Fisch, den er fängt, macht es für alle anderen Fischer ein Stück schwerer und teurer, ihre Boote zu füllen.

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Die Zahlen der Ernaehrungs und Landwirtschaftsorganisation F A O sind schockierend. Im Mittelmeer gelten nach Daten der E U Kommission heute unfassbare sechsundneunzig Prozent der Fischbestände als überfischt! Weil der Zugang kostenlos ist, fahren so lange zusätzliche Boote raus, bis der Gewinn auf null schrumpft und die Ressource kurz vor dem Kollaps steht.

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Wie kann der Staat diese Tragik stoppen? Eine Möglichkeit sind Lizenzgebühren in Höhe der Differenz C F zwischen den sozialen Grenzkosten und den privaten Durchschnittskosten im Optimum. Oder die direkte Privatisierung, indem man das Gewässer an eine Firma überträgt, die kostenpflichtige Fangrechte verkauft und das Meer nachhaltig bewirtschaftet.

Claire Brooks

Blicken wir zum Abschluss noch einmal auf das große Ganze. Wir haben gesehen, warum unbeaufsichtigte Märkte bei fehlenden Eigentumsrechten versagen. Wenn Umweltzerstörung kostenlos ist, bilden Märkte falsche Preise. Erst durch Instrumente wie die Ökosteuer nach Arthur Pigou oder den Cap and Trade Zertifikatehandel bekommt die Natur ein Preisschild, das Unternehmen zwingt, ökologische Schäden in ihre Bilanz einzukalkulieren.

Claire Brooks

Wir haben auch den fundamentalen Unterschied in der Güterwelt herausgearbeitet. Auf der einen Seite stehen reine öffentliche Güter wie der Deichbau oder die Rheinbrücke, die wegen des Trittbrettfahrer Dilemmas vom Markt gar nicht bereitgestellt werden. Auf der anderen Seite stehen Allmendegüter wie die Fischgründe der Weltmeere, die ohne staatliche Schranken gnadenlos übernutzt werden.

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Um zu bestimmen, wie viel von einem öffentlichen Gut bereitgestellt werden soll, gilt in der Finanzwissenschaft die Samuelson Regel. Ein öffentliches Gut muss genau so weit ausgedehnt werden, bis die Summe der individuellen Grenzzahlungsbereitschaften aller Bürger exakt den Grenzkosten der Bereitstellung entspricht. Mathematisch ausgedrückt: Summe G Z B gleich G K.

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Ökonomische Steuerungsinstrumente sind also kein Widerspruch zum Umweltschutz, sondern ganz im Gegenteil unser kraftvollstes Werkzeug. Wenn wir die Regeln des Marktes so definieren, dass sich Umweltschutz auch betriebswirtschaftlich lohnt, verwandeln wir die Logik des Kapitals von einem Zerstörer in den effektivsten Hüter unserer natürlichen Lebensgrundlagen.

Claire Brooks

Danke fürs Zuhören und bis zum nächsten Mal!